Игорь Глуховский (gluhovski_igor) wrote,
Игорь Глуховский
gluhovski_igor

Categories:

Алексей Чадаев. Госдума РФ – твердыня власти законодательной или посмешище?

Типичный сценарий появления Госдумы в медиаповестке – очередная скандальная законодательная инициатива очередного депутата. Запретить ковыряться в носу по утрам. Обязать всех одноухих есть морковку на завтрак. Приравнять статус неучастника бездействия к статусу участника действий. И традиционно бурное га-га-га от общественности – кого туда набрали?



Мало кто отдает себе отчет в том, что большинство этих светлых идей никогда не воплощаются в жизнь, ибо вброшены ради привлечения внимания к персоне вносителя. А те немногие, которые действительно воплощаются в законы, чаще всего инициированы далеко за пределами парламента, а депутат – лишь удобный способ их опубличить. И, что более важно, действительно значимые изменения в законах проходят при куда меньшем внимании общественности.

Два года назад, став советником председателя ГД, я поставил для себя цель этого жизненного этапа: воспользоваться возможностью разобраться в том, каково сейчас реальное место парламента в системе государственных институтов. И каким оно должно быть – не то чтобы в «идеальной», но в реализуемой без существенных изменений сегодняшнего государственного устройства модели.

Сейчас могу обобщить некоторые предварительные выводы.

У парламента, как известно, есть три основных функции:

— законотворческая: разрабатывать и принимать законы

— представительская: представлять и защищать интересы граждан и общественных групп во власти

— контрольная: контролировать деятельность исполнительной власти

Начну с первой: Дума как машина по производству законов.

Когда ты работаешь с одним или несколькими законами, взгляд откалиброван одним образом – на детали. Когда законопроектов в портфеле тысячи, и в каждую сессию их принимается несколько сотен, начинают работать законы больших чисел, и фокус смещается на параметры потока – механику работы «фабрики законов» в целом.

Два года назад бросалось в глаза вот что.

Пресловутый «завал» старых законопроектов (ныне уже почти полностью ликвидированный). Больше 2000 инициатив, доставшихся в наследство от предыдущих созывов — некоторые лежали аж с 1994 года. При «пропускной способности» Думы в «штатном» режиме работы примерно в 400 законов за сессию понадобилось бы два с половиной года работы только для того, чтобы разобраться только с этим «наследием». Но в каждую сессию в Думу вносится 300-400 новых. И в этом смысле «затор» был обречен только накапливаться.

Основной генератор потока новых законов – не сами депутаты и не Кремль, а Правительство РФ. Почти 60% законов, принятых предыдущей Думой – внесены из Белого Дома. В большинстве министерств есть целые департаменты, которые занимаются исключительно написанием законов, и еще десятки консалтинговых структур, которые помогают им это делать на субподряде. Так, по одной только программе «Цифровая экономика» в этом году в Думу вносится 104(!) законодательных инициативы. Парадокс: «исполнительная власть» — она же у нас в значительной степени и сама себе законодательная.

Есть неформальная «иерархия приоритетов» в прохождении парламентской процедуры. Как на дороге – есть «просто» законы, есть законы с «блатными номерами», а есть с «мигалкой» и «крякалкой». На первом месте идут президентские законы; на втором – правительственные; на третьем – собственно депутатские и членов СФ; на почетном последнем – законодательные инициативы регионов.

Иерархия отражается и на проценте принятия/отклонения: президентские проходят в 100% случаев, правительственные – близко к 100%, депутатские – примерно в 40%, региональные – в 4%. Столь низкий процент у регионов связан был с тем обстоятельством, что большинство их инициатив имели целью опять же не столько быть принятыми, сколько «привлечь внимание к проблеме». Если тот или иной регион действительно нуждается в изменении закона, он обычно действует или через своих депутатов либо сенаторов, или идет договариваться в профильное федеральное министерство.

Очень по-разному оказались загружены работой думские комитеты. У некоторых в работе были сотни законов, у других – 10, 4 или даже 1. Примерно пять комитетов тянут на себе половину всего думского портфеля, другая половина – неравномерно распределена среди остальных 21. При том, что количество депутатов в каждом комитете сопоставимо.
Тот аналитический инструментарий, которым обладает Дума для того, чтобы всерьез разобраться в предмете регулирования и сделать выводы о том, нужно ли вообще тот или иной закон принимать, и как он в случае принятия повлияет на регулируемую сферу, катастрофически ущербен инедостаточен.

Можно провести слушания (придёт много «прогрессивной общественности» и начнет долго выяснять отношения, поди разберись в этом шуме); можно отправить законопроект на т.н. «оценку регулирующего воздействия», которую опять же будет делать непонятно кто и непонятно где; можно – в редких случаях – заказать экспертизу по теме: у одного комитета квота на 1(одно) такое экспертное исследование в год (а законов, повторяю, в каждом комитетском портфеле десятки и сотни).

Самый большой вопрос – а хорошо ли это вообще, что наше законодательство меняется с такой скоростью – несколько сотен законов в год? Правоведы и эксперты по законодательству уже в голос говорят, что столь частые изменения в регулировании – это не есть хорошо. Система «Гарант» даже сделала для своих пользователей забавный сервис – правовую «машину времени»: вводишь дату (в прошлом, разумеется), и получаешь «правовое окружение», которое действовало на тот момент. Пользуется спросом у юристов. Но с другой стороны – плач по всей Руси великой, что законы не соответствуют жизни и их пора менять, с каждым годом только нарастает.

Есть и ещё один аспект, на который мало кто обращает внимание. Россия активно участвует в разного рода интеграционных проектах – Союзное государство, ЕЭС, ОДКБ, ШОС, БРИКС. Однако каждое новое изменение в законах, особенно регулирующих экономическую жизнь или режимы обороны и безопасности, создаёт дополнительные барьеры между нами и нашими партнерами по интеграции. Наши законодательства начинают все больше отличаться друг от друга; бизнес, работающий в трансграничном формате, постоянно сталкивается с необходимостью подстраивать свои процессы под эти изменения – сепаратно для каждой из стран; многочисленные «комиссии» лишь точечно латают бреши, но это как носить воду решетом.

Бич нашего законодательства – огромное количество используемых в нем «неопределенных понятий». Например, есть огромное количество разных норм про «поддержку молодежи», но нигде в законе не сказано, кто такая «молодежь», начиная с каких лет и по какие человек к этой самой «молодежи» относится. Или в той же экологии – «вред для окружающей среды» или «вред для человека» являются вольно трактуемыми абстракциями: поэтому, например, нормативы по загрязнениям сточных вод, которыми оперирует Росприроднадзор (вред для среды) и Роспотребнадзор (вред для человека) вообще никак не коррелируют друг с другом. И нет никакой инстанции, которая следила бы за тем, чтобы у используемых в новых законах слов имелись чёткие, правовым образом определенные значения.

Дума приняла закон, он прошел СФ, президент его подписал, он вступил в силу – что дальше? Есть ли у парламента какой-то системный инструмент мониторинга – как он сработал, что изменилось, какова правоприменительная практика, какие вскрылись сложности при подготовке подзаконных актов и т.д.? Есть ли набор данных, позволяющий через какое-то время вернуться к теме и сказать: да, мы здесь всё сделали правильно, или – нет, тут мы ошиблись, результаты не те, что ожидалось? Нет. Как наше слово отзовется, нам не дано не только предугадать, но даже и услышать постфактум. Единственная доступная нам «в ощущениях» обратная связь – это когда на следующих выборах депутат выходит к избирателям и говорит: вот, я пробил такой-то закон, голосуйте за меня; но это если действительно есть среди избирателей значимые группы, которые от него выиграли.


Список далеко не полный, я здесь выложил лишь основное. И, как ни странно, даже руководство Думы мало на что из этого может повлиять – бОльшая часть факторов находится за рамками его полномочий.

В.В.Володин сделал очень немало за эти два года – сумел организовать разгребание «завалов» старых инициатив, нормализовал участие регионов в законодательной деятельности ГД через Совет Законодателей, несколько перераспределил нагрузку между комитетами, ограничил по мере возможности тот единственный источник поступления новых ЗИ, который мог ограничить – самих депутатов; добился от правительства представления списков подзаконных актов под правительственные законы (что также поумерило нормотворческую активность министров), ввел формат т.н. «больших» парламентских слушаний и т.д.

Но принципиально российская законотворческая машина – я имею в виду не только один парламент, а целиком весь конвейер по производству и обновлению «нормативки» — нуждается в серьезном переосмыслении, перемоделировании, переделке. То, как его мыслили авторы Конституции 1993 года, не очень хорошо совмещалось с жизнью даже 25 лет назад. Тем более сейчас, когда страна стала полностью другой, и набор задач, проблем, вызовов изменился радикально.

В особенности остро «искрит» в тех сферах, которых по состоянию на 93-й год еще толком не существовало. Например, в сфере современных технологий и цифры. Проблемы с законом Яровой, блокировкой Телеграмма, «сроками за репосты» — видимая часть айсберга. Там стоит сложнейшая задача – не загубить ростки новых технологий и практик, и в то же время защитить права и интересы граждан: «закон о роботах» нужен не столько для того, чтобы регулировать роботов, а чтобы избежать ситуации с миллионами выброшенных на улицу людей, которых внезапно заменили машинами в процессе «рывка».

Но хайтек – не единственная такая зона: к примеру, резонансные поправки в закон о торговле (запрет возврата просрочки) – вызвали конфликт потому, что наше законодательство в этой сфере создавалось до эпохи крупных ритейлерских сетей, и рассчитано на регулирование деятельности приватизированного советского гастронома (для которого и писалось в 90-е). Новой реальности оно просто не учитывает.

Или, скажем, проблемы с законодательством об ОСАГО – очевидно, что эта сфера развивалась в известном смысле стихийным путем, и государство по сей день не решило для себя, что такое обязательное страхование – касса взаимопомощи или разновидность «частного налога».

Главная проблема, как всегда, это проблема политического времени. Власть прочна тогда, когда может действовать на опережение; она утекает сквозь пальцы, когда события ускоряются настолько, что приходится только реагировать, раз за разом опаздывая с реакциями. Российский законодательный механизм стоит именно перед этим вызовом – темп работы, на который он рассчитан, критически недостаточен для соответствия требованиям момента.

И это, конечно, большая часть повестки так называемого «транзита».

автор Алексей Чадаев





Tags: версии, госдума, депутаты, мнение, путинская Россия
Subscribe

Recent Posts from This Journal

promo gluhovski_igor june 15, 10:49 14
Buy for 30 tokens
До недавнего времени думал, что Почте России мало хорошей альтернативы. Но я ошибался. И когда, к слову сказать, по случайности, столкнулся с работой компании СДЭК, я понял для себя : больше никакой "почты". Только СДЭК. Порадовала новая услуга компании для граждан…
  • Post a new comment

    Error

    default userpic

    Your IP address will be recorded 

    When you submit the form an invisible reCAPTCHA check will be performed.
    You must follow the Privacy Policy and Google Terms of use.
  • 0 comments